观点｜协同措施深度治理 打好重污染天气消除攻坚行动

近期，全国范围发生了多次区域性中、重度污染，3月起，京津冀及周边地区出现连续污染过程¹，其中，北京、保定、唐山、廊坊等地受通道城市传输影响叠加本地排放，出现严重的短时重污染。重污染天气频发引起社会广泛关注，凸显出我国当前大气污染形势的严峻性和复杂性。

💻『重污染天气』我国因颗粒物造成的重污染天气一般分两种，沙尘型和静稳逆温型。前者主要是受气象影响，多发生在北纬40度区域，多受干旱、大风等自然条件叠加沙源地地区人为影响，比如3月21日以来的严重沙尘，即源于蒙古国南部受畜牧业影响地表植被严重破坏的结果。而静稳逆温型重污染，根本原因还在于排放。

事实上，据官方数据统计，2022年全年，京津冀、汾渭和长三角三大重点区域细颗粒物(PM2.5)浓度均同比反弹。除去因沙尘、暖冬等外部客观气象条件带来的重污染天气，因煤炭消费增长带来的PM2.5升高是重要原因。为推动经济复苏和保障能源供应，全国加大煤炭生产和电力投资，煤炭产量和消费量一路走高，同比分别增长9%和4.3%²,³。2023年1-2月全国规模以上工业增加值同比增长2.4%，全社会用电量累计13834亿千瓦时，同比增长2.3%，其中2月份用电量同比增幅达11%。

持续走高的化石能源消费给采暖季空气质量改善带来明显压力，需要配套更加完备的政策措施助力能源消费方式的变革和深度治理。2022年11月14日，为落实中共中央国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》中“深入打好蓝天保卫战”的各项任务要求，生态环境部联合国家发改委等14个部委共同发布《深入打好重污染天气消除、臭氧污染防治和柴油货车污染治理攻坚战行动方案》，其中的《重污染天气消除攻坚行动方案》（以下简称《方案》），特别针对严重影响人民健康和生活感受的重污染天气提出了更加严格的治理要求和目标。这一方案体现了“两新一严”的特点：健康驱动优化新目标、措施协同适应新形势、评估考核确保严落实。

研究表明，重污染天气发生时极高的PM2.5浓度会引起呼吸系统疾病，造成包括肺功能下降（尤其是儿童）的肺功能缺陷，引发肺癌、心脑血管疾病等导致过早死亡，重污染天气还会显著增加急性死亡风险。降低秋冬季因重污染天气带来的呼吸系统、心脑血管疾病的发生率，可带来显著的健康收益。

《方案》明确提出“十四五”的目标，将“全国重度及以上污染天数比率控制在1%以内，70%以上的地级及以上城市全面消除重污染天气”，这意味着到2025年，全国重污染及以上天数需平均削减15%左右。此外，《方案》针对京津冀及周边地区、汾渭平原、东北地区、天山北坡城市群重点区域提出“人为因素影响的重度及以上污染天数应较2020年减少30%以上”。上述区域重度及以上污染天气比例仍超3%，要实现污染天数削减30%以上的目标，挑战十分艰巨。而这更加深刻地体现了国家为保护人群健康、深化大气污染治理的坚定决心。

《方案》部署了五大攻坚行动，突出“减污降碳协同增效”，强调源头防控、系统治理，以结构布局优化激发行业、区域深度减排，着重精准施策。
针对工业领域，聚焦涉及化石能源消费的重点行业，包括钢铁、焦化、建材、有色、石化、等重点行业，一是通过“三线一单”、规划环评、产业目录等准入政策进一步优化产业结构和布局，推动产业集群升级改造。二是针对陶瓷、玻璃、石灰、耐火材料、有色、无机化工、矿物棉、铸造等行业炉窑实施清洁能源改造。
针对能源领域，《方案》坚持清洁低碳转型策略，一是对重点区域继续实施煤炭消费总量控制；二是着力整合供热资源，加快供热区域热网互联互通，充分释放燃煤电厂、工业余热等供热能力，发展长输供热项目，淘汰管网覆盖范围内的燃煤锅炉；三是继续加大农村散煤替代，其中，京津冀及周边地区、汾渭平原需在2025年采暖季前平原地区散煤基本清零，东北地区、天山北坡城市群城区、县城及有条件的农村地区，基本实现清洁取暖，并基本淘汰35蒸吨/小时及以下的燃煤锅炉。

针对重污染天气常常因区域整体发生、相互传输加剧而增加了治理难度的现状，《方案》提出“重污染天气联合应对行动”，要求完善重污染天气应急预案，加严重点区域预警启动标准等，并首次将中度污染纳入预警标准。为落实“精准治污”，《方案》强调重点行业绩效分级管理，要求将特殊时段禁止或限制污染物排放要求依法纳入排污许可证，强化了以达标排放为目标的固定源管控和环境质量改善根本目标之间的有机衔接。

为支持《方案》的落地实施、特别是在重点区域的切实执行，结合京津冀及周边地区和汾渭平原的实际情况，为两个区域实现重污染天气消除目标提出了以下一系列建议⁵：

 京津冀及周边地区 该区域单位排放强度大、污染物排放集中、煤炭占能源消费结构主体（约60%⁴）地位突出，涉煤行业SO2、NOx、PM2.5和VOCs排放分别占区域排放总量的81%、47%、55%和9%⁴。尤其在秋冬季，受采暖及不利气象过程等影响，排放量远超大气容量特征显著，“十四五”消除重污染天气难度大，建议 ：
👉 严控秋冬季大气污染物排放强度，通过企业分级管理、重污染应急管控等综合手段降低排放水平，有助于基本消除区域性、连续性重污染过程。
👉 巩固“十三五”区域煤炭消费量年下降12.0%⁶的成绩，加快区域平原地区农村散煤清洁替代，支持各地结合实际选取节能、减污、降碳、经济和使用便捷的改造技术路线⁷，确保2025年前实现散煤基本清零。
👉 构建清洁低碳的能源生产消费体系，强化减污降碳协同增效，深化煤改清洁能源，确保“十四五”时期区域煤炭消费量相比2020年下降10%左右，在能源消费量占比下降到50%以下，电力部门煤电发电量相比2020年降低6%⁴。
👉 深化工业部门全流程治理，加快制定实施钢铁行业减污降碳行动方案，“十四五”期间区域内电炉短流程占比逐步提高至15%，持续推进水泥行业落后产能淘汰和产能置换，降低单位产品煤耗⁴。
👉 积极打造绿色低碳的交通体系，大力推广新能源汽车、持续优化交通运输结构，积极推进重点大宗物资运输“公转铁”，开展清洁运输试点，提高非道路机械排放标准及新能源化水平，优化出行结构。
 汾渭平原 该区域空气质量改善幅度小于周边省份，重污染天气反弹明显，且煤烟型污染特征依然突出。以山西为例，2020年全省煤炭占全省能源消费比例达83.9%，远高于56.8%的全国平均水平。全省位于大气敏感区内的焦化、钢铁、煤电、水泥熟料、洗煤等行业产能占比达17.7%~73.8%⁸。“十四五”时期，应加强区域电力、焦化、钢铁、化工、建材、散煤等重点煤电消耗行业制定煤炭总量消费控制方案和目标。
👉电力行业，推动制定实施火电行业减污降碳实施方案，从产能淘汰、燃料替代（生物燃气、生物质）、节能改造、供热改造、灵活性改造、清洁运输改造以及资源能源节约的末端治理技术升级、末端脱碳技术等方面探索深度减排技术路径。
👉工业领域，严控焦化行业产能，2023年底前全面实现干法熄焦，全面关停4.3米焦炉，焦化企业全面完成超低排放改造；严禁新增钢铁产能，推进钢铁企业兼并重组和存量产能整合；对基准水平以下化工产能实现基本清零；严格控制建材行业产能，全面完成超低排放改造。

👉持续深化散煤治理，到2025年底力争全省实现平原地区散煤清零⁹。以“清洁低碳，生态宜居、因地制宜，就近利用、经济可靠，惠民利民”为原则，建设以分布式可再生能源为主体的农村能源站、以本地消纳为主的分布式屋顶光伏系统¹⁰。

1 https://mp.weixin.qq.com/s/Lolb52lN3LgPXGtt7dSnMA

2 http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901714.html

3 https://www.ndrc.gov.cn/fggz/hjyzy/jnhnx/202303/t20230302_1350587.html

4 清华大学，生态环境部环境规划院，中国环境科学研究院，2022. 《京津冀及周边地区消除重污染天气协同治理路径研究》

5 清华大学，2021. 《“十四五”北京空气质量改善目标和路径研究》.

6 国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，2022. 《重点减污降碳区域煤炭消费总量综合管理与能源安全协同性研究》.

7 能源基金会，清华大学建筑节能研究中心，2022.《农村清洁用能体系助力减污降碳及乡村振兴——中国农村散煤治理综合报告（2022）》.

8 山西省环境规划院，2020.《山西省“十四五”空气质量改善规划研究》.

9 山西科城能源环境创新研究院，2022.《环境、能源、经济多重目标下的山西省煤炭消费控制方案研究》.

10清华大学，2022. 《山西省典型地区农村可再生能源发展策略及中部城市群散煤清零技术方案研究》.

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